Konferenz "Partnerschaftlich Bauen und Betreiben" des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie e.V.

Auftaktstatement von Cornelia Quennet-Thielen, Staatssekretärin im Bundesministerium für Bildung und Forschung, zur Eröffnung in der Akademie der Künste in Berlin

Es gilt das gesprochene Wort.

Sehr geehrter Herr Hübner,

meine sehr geehrten Damen und Herren,

Termin- und kostensicheres Bauen - ein beinahe unerreichbares Ziel? So die provokante Leitfrage dieser Konferenz. Eine Reihe von öffentlichen Infrastrukturprojekten haben in den letzten Jahren wegen erheblicher Verzögerungen bei der Fertigstellung und erhöhter Kosten Schlagzeilen gemacht. Diese Negativbeispiele sind in der öffentlichen Wahrnehmung sehr präsent. Leider sind die Beispiele geglückter Architektur bei eingehaltenem Zeit- und Kostenplan viel weniger bekannt.

Trotzdem müssen wir uns der Kritik natürlich stellen. Am wichtigsten finde ich aber, dass wir sowohl aus Fehlern als auch aus erfolgreichen Beispielen lernen. Dazu dient auch diese Konferenz. Ich bin in der angenehmen Situation, heute über ein gelungenes Projekt zu berichten. Ein bisschen Stolz sei daher erlaubt.

Als erstes ziviles Hochbauprojekt des Bundes, das als öffentlich-private Partnerschaft umgesetzt wurde, hat das neue Berliner Dienstgebäude des Bundesministeriums für Bildung und Forschung Pilotcharakter. Wir verstehen Innovation als unsere Mission und wollten diese auch beim Neubau verwirklichen. Und ich kann sagen, dass wir mit dieser Form der Realisierung unseres Ministeriumsgebäudes sehr zufrieden waren und es bis heute – fast genau zwei Jahre nach Einzug – immer noch sind. Wir schätzen die guten infrastrukturellen Arbeitsbedingungen in unserem neuen Gebäude, das im Übrigen auch im Hinblick auf Architektur und Energieeffizienz vorbildlich ist – eben Goldstandard für nachhaltiges Bauen, wie die entsprechende Auszeichnung durch Bundesbauministerin Hendricks unterzeichnet.

Der Erfolg eines ÖPP-Projekts hängt nach meinen Erfahrungen vor allem von vier Faktoren ab:

  1. ÖPP ist nur ein Instrument in der Modellvielfalt des öffentlichen Vergaberechts. Es ist wohlgemerkt nicht in jedem Fall die passende und vorteilhafteste Form der Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur. Das bedeutet: ÖPP muss im konkreten Einzelfall und unter den gegebenen Rahmenbedingungen die wirtschaftlichste und am besten geeignete Beschaffungsvariante darstellen. Im Vorfeld bedarf es einer genauen und ehrlichen Abwägung der Chancen und Risiken. Die Betonung liegt auf ehrlicher Abwägung. Der Bauherr sollte nicht glauben, durch die Wahl des Modells quasi automatisch Geld zu sparen oder sich die Arbeit zu erleichtern. Denn – und damit komme ich zu meinem zweiten Punkt -:
  2. ÖPP ist dann erfolgreich, wenn die Bedürfnisse und Erwartungen von Bauherr und Nutzer so detailliert wie möglich zusammengestellt und schon im Leistungsverzeichnis für die ÖPP-Ausschreibung beschrieben werden. Wir haben uns in einer etwa dreijährigen Vorbereitungsphase als künftiger Nutzer des Gebäudes sehr viel Zeit genommen, die gewünschten Funktionalitäten und Qualitäten für das Ausschreibungsverfahren und den späteren ÖPP-Vertrag exakt zu beschreiben. Wir konnten dabei auf die enge Zusammenarbeit mit unseren Partnern auf öffentlicher Seite bauen. Das waren insbesondere die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben als Gebäudeeigentümerin, „Partnerschaften Deutschland“ als Projektsteuerer sowie unsere technischen und juristischen Berater. Geschieht diese klare Bedarfsdefinition für Ausschreibung und Vertragsschluss nicht, drohen nachträgliche Änderungen, die nicht nur teuer sind, sondern in aller Regel auch zu erheblichen Verzögerungen im Zeitplan führen. Wir alle kennen die oft zitierten großen deutschen Bauprojekte, bei denen dies leider der Fall war bzw. ist.
  3. Natürlich hilft es, wenn man im gesamten Planungs- und Bauprozess kurze Entscheidungswege und zügige Entscheidungen ermöglicht. Im BMBF habe ich das Berliner Bauprojekt zur Chefsache gemacht– die umfangreichen Bemusterungsprozesse in der Bauphase eingeschlossen. So konnten wir unsere Interessen intensiv einbringen und unser Partner BAM war regelmäßig froh über schnelle Entscheidungen zu geplanten wie unerwarteten Fragen.
  4. Schließlich benötigt man – wie bei jedem Vorhaben –ziel- und sachorientierte Partner: Architekten, die auf Wünsche des Nutzers sowie auf bautechnische Notwendigkeiten eingehen, eine engagierte und flexibel reagierende Bauleitung und natürlich einen Bauherrn, der die Fachkompetenz der Bauleitung wertschätzt und ihre Bedenken und Anregungen ernst nimmt.

Die überwiegende Zahl der öffentlichen Auftraggeber, der Nutzer und der beteiligten Bauwirtschaft sind mit ÖPP-Hochbauprojekten sehr zufrieden. So auch in unserem Fall. Dennoch werden öffentlich-private-Partnerschaften nach wie vor oft kritisch betrachtet und negativ dargestellt. Auf einige der häufig zu ÖPP genannten Kritikpunkte möchte ich – auf der Grundlage unserer Erfahrungen - im Folgenden etwas näher eingehen.

  1. „ÖPP sei unwirtschaftlich.“

ÖPP kommt als Beschaffungsvariante im unmittelbaren Vergleich mit der konventionellen Realisierung nur zum Tragen, wenn sowohl die vorläufige als auch die abschließende Wirtschaftlichkeitsberechnung zu dem Ergebnis gelangen, dass eine ÖPP-Realisierung am wirtschaftlichsten ist. Anders als in den meisten Fällen der konventionellen Alternative findet bei ÖPP-Maßnahmen eine Betrachtung der gesamten Kosten eines Projekts über den kompletten Lebenszyklus hinweg statt: Planung, Bau und Betrieb einschließlich Energieeffizienz, Wartung und Instandsetzung.

Im Falle unseres Neubaus wurde der Effizienzvorteil gegenüber der konventionellen Errichtung mit 9,5 % berechnet. Wir konnten nicht nur den ursprünglich festgelegten Zeitplan, sondern auch den gesetzten Kostenrahmen einhalten.

  1. „ÖPP seien ein Ausverkauf öffentlicher Güter“

Bei dem weit überwiegenden Teil der Öffentlich-Privaten-Partnerschaften bleibt die öffentliche Hand Eigentümer der Immobilie. Auch beim BMBF-Neubauprojekt handelt es sich um ein solches sogenanntes Inhabermodell. Hoheitliche Aufgaben werden bei diesem ÖPP-Modell nicht auf den Privaten Partner übertragen. Es besteht keinerlei Möglichkeit für den Privaten Partner, auf die Aufgabenerfüllung der Auftraggeberin BImA als Gebäudeeigentümerin und des Nutzers BMBF Einfluss zu nehmen. Von der viel zitierten Privatisierung durch die Hintertür kann hier also keine Rede sein.

Bei der Gestaltung des ÖPP-Vertrages zum BMBF-Projekt haben wir besonderen Wert auf die Absicherung des öffentlichen Auftraggebers bei Zeitverzögerungen in der Bauphase, Schlechtleistungen oder Insolvenz des privaten Partners gelegt. So wurden beispielsweise empfindliche Vertragsstrafen bei Bauverzug und Bürgschaften zur Absicherung der vertraglichen Pflichten des privaten Auftragnehmers vorgesehen. Außerdem haben wir in unseren Service-Level-Agreements ein komplexes Malussystem vereinbart, das schnelle Reaktionszeiten und den Erhalt der hochwertigen baulichen Substanz in der Betriebsphase sicherstellen soll. Der private Partner hat dies akzeptiert, da er selbst einen hohen Anspruch an sich und seine Arbeit hat.

  1. „ÖPP seien mittelstandsfeindlich.“

Die Förderung von KMU ist ein zentrales politisches Anliegen unseres Hauses und stellt in nahezu allen Forschungsbereichen einen Förderschwerpunkt dar.

Vor diesem Hintergrund haben wir bei unserem Berliner Neubauprojekt großen Wert darauf gelegt, dass die schwerpunktmäßige Berücksichtigung von KMU im ÖPP-Vertrag verankert wurde. Im BMBF-Projekt lag der Vergabeanteil von Bauleistungen an KMU bei fast 90%.

Ein Großteil der ÖPP-Projekte wird sowohl auf der ersten Ebene als auch auf der Nachunternehmerseite von mittelständischen Unternehmen realisiert. Entsprechende Untersuchungen und Auswertungen bestätigen, dass der Mittelstand mindestens ebenso stark beauftragt wird wie bei der konventionellen Realisierung.

  1. „ÖPP als Schattenhaushalt“

Sowohl Gegner als auch Befürworter verstehen ÖPP häufig ausschließlich als Finanzierungsmodell, bei dem durch eine vollständige Finanzierung durch den privaten Partner und damit ohne aktuelle Haushaltsbelastung die jeweils gewünschte Infrastruktur bereitgestellt wird. Dies ist insofern zu kurz gegriffen, als die Gründe für den Einsatz von ÖPP und die demzufolge gewählte Finanzierungsform je nach Interessen- und Bedarfslage des öffentlichen Auftraggebers sehr vielfältig sein können.

Beim BMBF-Neubau wurde aufgrund der damaligen Finanzmarktsituation eine etwa 50%-ige Eigenfinanzierung durch die BImA gewählt und ÖPP in erster Linie als Steuerungsmodell eingesetzt. Im Unterschied zur konventionellen Alternative hatte der private Partner durch die vertragliche Festlegung von konkretem Fertigstellungstermin und festgelegtem Kostenrahmen und Vertragsstrafen bei Nichteinhaltung ein eigenes Interesse an der vertragsmäßigen Fertigstellung des Gebäudes.

Nach zwei Jahren der Nutzung unseres Gebäudes kann ich heute ein positives Fazit ziehen:

Das BMBF als Nutzer und die BImA als Eigentümerin stellten - unterstützt durch ein kompetentes Berater-team - auf der öffentlichen Auftraggeber-Seite ein einheitlich auftretendes, stets untereinander abgestimmtes und damit starkes, ernst zu nehmendes Verhandlungsteam für die privaten Auftragnehmer dar. Überaus hilfreich war zudem, dass das Projektteam auf beiden Seiten über die gesamte Planungs- und Bauphase hinweg kaum Personalwechsel zu verzeichnen hatte und somit ohne wesentliche Wissensverluste auskam. Besonders hervorzuheben ist sicherlich auch die ausgesprochen partnerschaftliche Zusammenarbeit der öffentlichen und privaten Projektbeteiligten, die ganz maßgeblich zu dem großen Erfolg des Projekts beigetragen hat. Auch hier zeigt sich: Entscheidend sind die Menschen und die Art, wie sie miteinander umgehen.

In der inzwischen zweijährigen Betriebsphase haben sich unsere guten Erfahrungen aus der Planungs- und Bauphase fortgesetzt. Es hat sich als vorteilhaft erwiesen, dass der private Partner aufgrund der Betrachtung über den gesamten Vertragszeitraum von 30 Jahren (Lebenszyklus) hinweg den im Betrieb notwendigen Aufwand bereits in der Planungs- und Bauphase berücksichtigt hat. So hat er beispielsweise zum Teil höherwertigere Baustoffe verwendet, als in der Ausschreibung gefordert war, um Ausgaben - z.B. durch geringeren Reinigungs- oder Wartungsaufwand - in der Betriebsphase zu reduzieren. Hiervon profitieren auch der Nutzer BMBF und der Gebäudeeigentümer BImA in der Betriebsphase spürbar. Diesen Lebenszyklus-Ansatz halte ich auch für eine wirksame Vorbeugung gegen Schlechtleitung und Pfusch. Wenn derjenige, der baut, anschließend auch für Betrieb und Instandhaltung verantwortlich ist, hat er ein ganz anderes Interesse an Qualität. So sichert man Nachhaltigkeit. Auch das Malus-Systems hat sich als wirksam erwiesen und hat zu schnellen Reaktionszeiten des privaten Betreibers bei der Behebung von Mängeln und Störungen geführt.

Soweit meine Bewertung aus der Erfahrung von zufriedener Bauherrin – denn ich weiß die BImA hier an meiner Seite - und Nutzerin. Ich bin nun gespannt auf die nachfolgende Präsentation der Studienergebnisse „ÖPP–Praxistest 2.0“ der TU Braunschweig durch Frau Professorin Kessel, vor allem natürlich darauf, ob unsere Erfahrungen in der Studie bestätigt werden.